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保险监管,在路上

发布:华企商学院   |   原版   |   发布时间:2018-05-16

  2017年,保险业监管机构围绕防风险、治乱象、服务实体经济的主线强化监管。2018年,保险监管框架发生重大变革,新组建的银保监会面临组织调整的挑战,但严监管的导向将会持续。

  因此,2018年,保险监管仍在路上。未来,保险监管将致力于防范化解风险、治理市场乱象与保护消费者利益。

  2017年保险监管主基调:强化监管

  近年来,我国保险业在保护消费者利益、服务实体经济、防控风险、深化改革等方面取得了新的进展,但保险市场也存在不少的问题。

  特别是2016年以来,保险市场长期累积的一些问题集中爆发。大量中短期存续业务弱化了寿险的保障功能,且高负债成本使部分公司面临利差损和费差损的压力,并倒逼和诱发资产端的激进投资行为。

  与此同时,财险业唯大独尊,公司经营高度同质化,商业模式水平复制,“规模至上”成为市场主体普遍的发展手段,造成市场竞争异化,大多数市场主体经营持续亏损。市场秩序不规范,寿险存在比较严重的销售误导,财产险尤其是农险和车险领域违规现象严重,消费者利益保护不力。

  针对保险市场暴露出的问题,2017年,监管机构密集出台了“1+4”系列文件。其中,“1”是指《关于进一步加强保险监管维护保险业稳定健康发展的通知》(“34号文”),“4”是指四个落实文件,分别为《关于进一步加强保险业风险防控工作的通知》(“35号文”)《关于强化保险监管打击违法违规行为整治市场乱象的通知》(“40号文”)《关于保险业支持实体经济发展的指导意见》(“42号文”)和《关于弥补监管短板构建严密有效保险监管体系的通知》(“44号文”)。

  总体来看,2017年,保险监管以“1+4”系列文件为抓手,积极防范化解风险、整治市场乱象以及重塑保险监管。

  ●防范化解风险“多点开花”

  在防范化解保险业风险方面,监管机构的落地措施可谓是“多点开花”。

  首先,对存在重大风险隐患的重点公司,开展专项检查,派驻监管工作组,有针对性地从整顿保险业务、调整资产结构、增加流动性等方面采取应对措施。

  其次,全面开展公司治理评估,实现中外资保险法人机构“全覆盖”,摸清公司治理风险底数。加强公司治理和关联交易监管,规范公司股权质押行为,建立“责任到人”的审核和追责机制。打击股东虚假注资、虚增资本等行为,稳妥有序地清退违规股东股权。研究设定风险预警指标,加强偿付能力风险分析监测。健全流动性风险监测体系,妥善处理满期给付和退保风险。

  再次,加强信用保证保险风险处置,化解群体性风险事件。清理整治互联网金融市场,加快建设互联网金融风险防范长效机制。

  最后,查处个别保险中介机构涉嫌非法集资和传销行为,及时果断采取有针对性的监管措施。

  与此同时,监管部门还完善了与地方有关部门的监管协调机制,构筑起风险防控网络,防范与化解区域性风险。

  ●整治市场乱象“持续发力”

  在整治市场乱象方面,围绕治理失效、数据失真、投资失控等8大市场乱象,监管机构聚焦资金运用、数据真实性、农险承保理赔等14个重点领域开展专项检查,打击损害保险消费者权益和违法违规行为。

  同时,整个保险监管系统还加大了现场检查力度,多管齐下综合治理市场乱象。据统计,保监系统全年共派出2754个检查组、10045人次,对2780家机构实施了现场检查。

  ●重塑监管“全面落地”

  在重塑监管方面,监管机构不断在完善,相关监管政策也在“全面落地”,并逐渐形成适应保险业发展的监管新体系。

  一是以转观念重塑监管定位,着力促进行业回归本源。强化对股东的资质要求和分类管理,提升股权管理的穿透性和透明度,加大公开披露和社会监督力度,严格规范股权变更和增资行为,审慎做好市场准入审核工作。完善保险产品管理,开展产品专项整治工作,叫停非寿险投资型业务试点,引导产品设计回归风险保障主业。梳理人身险监管制度,定期开展监管政策评估与清理,推动普通寿险等保障型产品加快发展。规范非理性举牌、境外收购、投资地方政府债务等投资行为,制止“名股实债”等变相举债行为。

  二是以补短板重塑监管能力,不断强化监管制度建设。系统修订股权管理办法,启动董监高履职评价体系建设,探索建立职业经理人执业“黑名单”制度。加快推进资产负债管理监管制度建设,制定能力评估和量化评估规则,按照“扶优限劣”的原则实施差别化监管,建立产品监管、资金运用监管和偿付能力监管协调联动的长效机制。补齐非寿险精算制度短板,在财产险公司、再保险公司全面实施总精算师制度。研究制定《保险稽查证据指引》,规范证据收集和审查认定。推进非寿险业务准备金、再保险、信用保证保险以及保险中介监管、反保险欺诈等领域的制度建设。

  三是以严处罚重塑监管氛围。如前文所述,2017年,保监系统共处罚机构720家次、人员1046人次。其中,罚款1.5亿元,同比增长56.1%;责令停止接受新业务24家;撤销任职资格18人;行业禁入4人。对性质严重、影响恶劣的违法行为以及屡查屡犯、触碰监管底线的机构和个人,实施了顶格处罚。

  四是以强机制重塑监管文化,夯实科学审慎监管的基础。发布“偿二代”二期工程建设方案,明确“偿二代”全面升级改造的目标和路径。开展偿付能力风险管理能力评估(SARMRA)工作。修订《保险保障基金管理办法》,降低基金风险费率,研究建立流动性支持制度。稳步推进商业车险条款费率管理制度改革。持续推进保单登记管理信息平台建设。推进保险业信用体系建设,开展保险公司服务评价并首次向社会公开发布评价结果,启动保险实名登记制度和保险服务标准化制度建设,出台保险销售可回溯制度,建立道路交通事故快处快赔机制,开展道路交通损害赔偿“网上数据一体化处理”改革试点,不断健全保险纠纷多元化解决机制。

  2018年监管新框架,值得期待

  2018年我国金融监管架构发生重大变革,由“一行三会”金融分业监管模式转变为国务院金融稳定发展委员会统筹与协调下的“一行两会”新架构,银行与保险监管整合,实现银保协同监管。

  金融监管模式变革对于保险业的发展具有重要的意义。

  一是更好地适应综合经营的实践。此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实,造成金融监管重叠和真空并存、监管标准不统一带来监管套利的可能以及不能满足全面监测和有效防控金融系统性风险的要求。合并银行、保险的分业监管体系可以整合监管资源,降低监管成本,有助于适应金融综合经营态势。

  二是有助于明确监管目标。将原银监会和原保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行,将使得银行业、保险业重要法律法规更可能超越本行业的部门利益,有助于明确银行、保险监管目标,即主要立足于风险监控与消费者保护,而不是行业发展,有助于缓解此前存在的行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突。

  当然,新组建的银保监会面临的挑战也不少,需要在提高效率、整合资源、加强协调以及法治化等方面完善新的监管框架,提高监管效能。

  首先,通过减少行政职能提高监管的效率和效果。

  此前保险业监管效率不高,重要原因是监管部门承担的事权太多。因此,银保监会非常重要的任务是明确保险监管的核心职能。新职能不应该是原有职能的简单加总与集中,而应该是在充分厘清政府、社会、市场的边界基础上重新确立。真正的改革应体现为对自身权力与职能的严格限制,只有秉持这样的原则,监管部门的事权才能有限且聚焦,监管的效率和效果才能提升。

  其次,统筹考虑共性与差异性,发挥协同效应,整合监管资源。

  一方面,保险与银行在监管理念、规则、工具等方面具有相似性,都是管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配,对监管资源和监管专业能力的要求相近,可以发挥协同效应,整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力,提高监管的质量和效率,并降低监管成本。

  另一方面,保险作为非银金融机构,与银行还存在不小的差别。即便监管部门合并,在新的银保监会内部是否以及如何设置银行、保险的具体监管部门以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门,提升监管效率,都需要进一步探索。

  再次,加强监管协调。

  为了避免监管空白与重复监管,降低不同部门博弈的成本,监管协调非常重要。在新的监管模式下,银保监会要配合人民银行履行好宏观审慎管理职责,强化与证监会、外汇管理局等部门的审慎监管协调,有效防控跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融风险。

  最后,加强法治建设与外部约束,划定权力的边界。

  这是讨论所有监管体制与机构改革的前提。发达国家金融监管体制改革有很多动态演化的范式,但基本相同的是,金融领域改革的前提要有法治的制度基础,这在中国还比较薄弱。因此,除了机构的分合与职能划分,还需要考虑金融监管权力的外部约束与制衡,实现金融监管的法治化,这是金融市场具有效率与活力的基础。

  严监管仍将持续

  保险监管框架的变革将不会改变2017年以来的“严监管”导向。未来,保险监管将致力于防范化解风险、治理市场乱象与保护消费者利益。

  ●防范化解风险“任重道远”

  在新的监管格局下,保险监管机构在防范化解风险方面仍然是“任重道远”。

  总体来说,要有效防范化解处置保险业存量和增量风险,提升全行业风险防范能力和水平,同时还要防范系统性风险。

  一是防范化解重点领域的风险。

  具体来看,需要防范化解如下风险:首先,防控流动性风险,加强风险监测;防控偿付能力不足风险,完善偿付能力风险分析监测体系,强化刚性约束。

  其次,防控公司治理风险,健全公司治理检查监督体系,加强股权穿透监管,强化资本真实性核查,严格股东准入标准,完善董事会决策程序,健全独立董事管理制度,探索建立股权管理全链条审查问责机制,进一步严格关联交易监管。

  再次,防控资金运用风险,加强另类投资监管,规范境外投资和股权投资监管,对资产负债管理开展分类监管和差异监管,规范保险资金投资地方政府债务等行为。

  最后,防控重点产品风险,继续加强中短存续期业务等监测。

  二是防范化解重点公司的风险。

  对于问题较大的公司,要通过控制规模速度和业务结构调整,化解存量风险,严控增量风险,实现全面转型。同时,要注意风险处置的节奏,有序缓释风险,防止风险外溢。继续推进国内系统重要性保险机构监管体系建设,防范保险业系统性风险的积累和传递。

  三是防范化解重点环节的风险。

  启动“偿二代”二期工程建设,修订实际资本、市场风险最低资本等规则,提升资本约束,控制行业杠杆率;完善风险综合评级(IRR)和偿付能力风险要求与评估等规则,推动行业持续提升风险管理能力;健全“偿二代”执行机制,研究建立多维、立体的偿付能力风险分析监测体系和常态化、多元化的偿付能力数据真实性检查制度,完善偿付能力监管框架,增强识别、监测、防范和化解风险的能力。加强风险干预和处置,对压力测试中风险暴露较大的公司及时进行预警与提示。探索完善保险保障基金制度。

  ●“持续高压”遏制违法违规问题

  具体来说,要遏制保险业违法违规问题,监管机构需要采取持续的“高压”监管政策。

  例如,在股权、资本、资金运用等突出风险和农业保险、中介市场、互联网保险等重点领域,加强现场检查。继续推动车险市场化改革,从机制上解决车险市场虚列费用、虚开发票等违法违规乱象。对违法违规机构,依法加大行政处罚力度,坚持高管机构双罚,在市场准入、产品审批备案、高管核准等方面进行必要的限制,督促保险机构对重大风险案件进行严肃问责,发挥警示作用。

  ●“不断发力”消费者权益保护

  在加强消费者权益保护方面,监管机构还需要不断发力。一是完善保险消费者权益保护制度,推进保险实名登记管理制度建设,落实销售行为可回溯制度,研究建立保险广告行为监管规范,完善保险纠纷多元化解机制,推进保险服务标准化建设;二是做好保险消费投诉处理工作,落实保险公司投诉处理主体责任;三是完善保险公司服务评价指标体系,加大保险小额理赔服务监测力度;四是加强透明度监管,加强风险提示,多层次、多渠道、多样式、多频次开展消费者教育,强化涉及消费者权益的信息披露。

  (作者为国务院发展研究中心金融研究所教授、保险研究室副主任)

  文/朱俊生

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